La responsabilidad de proteger; evolución y puesta a examen
Durante la Guerra Fría, el orden internacional consideraba la soberanía westphaliana como un principio inviolable y las intervenciones en Estados ajenos eran entendidas como actos unilaterales que aludían al argumento de defensa propia[1]. Tras la caída del muro de Berlín, la narrativa para justificar la violación de la soberanía evolucionó a las llamadas ‘intervenciones humanitarias’. Con criterios y objetivos poco precisos, éstas pretendían resolver crisis humanitarias mediante el despliegue de tropas internacionales para frenar la violencia y permitir la entrada de asistencia humanitaria. Así, los derechos humanos pasarían a prevalecer sobre los derechos de los Estados.
El Kurdistán iraquí y Somalia fueron los primeros ejemplos. Mientras que la primera fue una intervención unilateral estadounidense con relativo éxito, la segunda resultó una fallida intervención multilateral validada por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU). El consiguiente, y de alguna forma consecuente, catastrófico fracaso en Ruanda, desató la necesidad de reconsiderar los términos de tales intervenciones. En 1995, la Comisión para la Gobernanza Global propuso enmendar el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas para permitir el uso de la fuerza en caso de imperativo humanitario[2], como se vio posteriormente en Bosnia y en Kosovo.
El baile de eufemismos aún estaba por evolucionar. En 2001, la Comisión internacional sobre Intervención y Soberanía estatal creó la norma de ‘la responsabilidad de proteger’ (R2P, por sus siglas en inglés). Así, la R2P pretende proteger a los civiles de la violencia y de la represión o el colapso del Estado, en los casos en los que éste carezca de voluntad o capacidad, a través de una intervención internacional validada por el CSNU que permita el uso de la fuerza sólo como último recurso. Pese a la crisis de Iraq, no sería hasta 2005 cuando la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó el principio de la R2P. Éste sustituiría a las ‘intervenciones humanitarias’, desarrollando criterios y formas de intervención más amplios y precisos. A diferencia de estas últimas, la R2P contempla la necesidad de prevención y reconstrucción, justifica la intervención desde la perspectiva del necesitado y reconoce al Estado como primer responsable de la protección de sus civiles. Pese a esa apariencia prometedora, su eficacia ha sido puesta hasta hoy en entredicho, y para algunos no ha resultado más que una sofisticación del caballo de Troya[3].
Se habla del caso de Darfur como el primer intento fallido de aplicación de la norma[4]. Tras la costosa y burocrática definición de genocidio, el respeto a la soberanía de la Unión Africana (UA), la acusación de crímenes de guerra contra el régimen de Al Bashir y la consecuente resolución del CSNU, el envío de tropas tanto de la ONU como de la UA fue tristemente insuficiente para frenar la violencia contra civiles que todavía hoy continúa. La resolución de intervención falló al no ser conceptualizada como R2P. Pero más allá de este fallo, vista la evolución de la implementación de la norma y la actual situación en Darfur, lo que ocurre es una falta de voluntad política para frenar la violencia de Estado.
Si bien las dos siguientes intervenciones de fuerzas internacionales de la ONU bajo mandato de la R2P- Kenia y Costa de Marfil- se saldaron con éxito- más eficiente en el caso de Kenia y algo relativo por su tardía respuesta en el caso de Costa de Marfil-, el caso de Libia fue de nuevo altamente criticado. La Resolución fue motivada tras la materialización de las amenazas del régimen de Muamar el Gadafi a su población, que recordaban a las previas del genocidio de Ruanda. El rechazo del gobierno libio ante tal intervención resultó en un mayor uso de la fuerza. Asimismo, el nivel de caos y la falta de protección real de la población ensombreció lo que muchos se apresuraban ya a dictaminar como otro éxito de la R2P. Para más inri, la Resolución inicial (1970) vino seguida de la 1973 para permitir la participación de la OTAN, lo cual no fue del todo bien recibido por algunos miembros del CSNU, quienes a posteriori alegaron que los intereses geoestratégicos prevalecieron a los humanitarios.
¿Quién protege a Alepo? los retos de la R2P
Es obvio que la R2P está aún lejos de ser la panacea de la protección. Hoy día, al menos tres países atraviesan crisis agudas de protección– Burundi, Yemen y Siria- sin que el CSNU sea capaz de activarla. Hoy, la crisis de Alepo requiere especial atención. Declarada tres décadas atrás Patrimonio de la Humanidad por la Unesco y testigo de una de las historias más antiguas de la región, la ciudad de Alepo se encuentra sumida en uno de los momentos más tensos del conflicto sirio desde su inicio hace más de cinco años. Situada al noroeste de Siria en una posición estratégica a mitad de camino en la ruta comercial que une la costa mediterránea y el Éufrates, Alepo presenta un nivel de destrucción y de implicaciones políticas, tanto locales como internacionales, de dimensiones históricas.
Desde el 19 de septiembre, tras bombardear un convoy humanitario, las fuerzas rusas y sirias están atacando de forma inadmisible la parte este de la ciudad (habitada por unas 300.000 personas), donde aún resisten algunos grupos armados rebeldes apoyados por Estados Unidos y sus aliados, pero también yihadistas (Jabhat Fateh al-Sham y otros) y milicias kurdas supuestamente neutras. En respuesta, las fuerzas gubernamentales sirias desplegadas al oeste de la ciudad también están siendo atacadas. Los rusos y sirios parecen estar usando armas ilegales tales como bombas-barril, municiones de racimo y armas incendiarias– paradójicamente denunciadas con anterioridad por Rusia-. Además, también han atacado deliberadamente estructuras sanitarias en contra del derecho internacional humanitario, acabando con la vida de cientos de civiles- incluidos un centenar de niños, según informa la ONU. Pese a las continuas peticiones, la última realizada recientemente por Médicos Sin Fronteras, el acceso para las organizaciones humanitarias o para evacuaciones está sellado.
Los casos expuestos, todos aún de actualidad, llevan a afirmar que el CSNU y la comunidad internacional están fallando en proteger a las poblaciones en riesgo. La R2P, pese a su rápida aceptación normativa, demuestra encontrarse con varios desafíos a nivel operacional[5]. Por un lado, la norma parece sucumbir a intereses políticos, alimentando así una doble moral utilizada por los gobiernos sin voluntad de proteger, quienes la consideran como una alternativa barata para violar su soberanía[6]. Por otro, las instituciones que deben legitimarla parecen no aclararse con respecto a quién hace qué[7]. Por último, hasta ahora sólo se ha visto implementada la fase de respuesta militar, sin atención apenas a las vitales fases de prevención y reconstrucción.
En el caso de Siria, las Resoluciones emitidas para el acceso de ayuda humanitaria y el cese de los ataques a civiles y estructura y personal médico no están siendo respetadas. Además, nuevas propuestas de Resolución demandando el cese de los bombardeos están siendo desgraciadamente bloqueadas. En línea con los desafíos mencionados, la triste paradoja es que los que deben, si no proponer, al menos validar la Resolución de intervenir según la R2P son hoy actores directamente implicados en el conflicto (Rusia y Estados Unidos).
Más allá de la necesidad de una mayor comprensión y respeto de la norma, la comunidad internacional es incapaz de proteger y su voluntad sigue en entredicho a juzgar por el tono de las interacciones entre las potencias clave en los crímenes que ocurren en Alepo. Una alternativa a la doctrina de la R2P sería una intervención unilateral sin la validación del CSNU, como ya ocurrió con éxito relativo en el Kurdistán iraquí, en Bosnia o en Kosovo. Pero dado el actual nivel de tensión, ésta podría tener consecuencias inesperadas causando más daño que beneficio. Conviene seguir explorando opciones de negociación, y resulta crucial que tanto la sociedad civil como los actores estatales sigan demandando la condena y el cese de los ataques a Alepo, el acceso de la asistencia humanitaria y la salida segura de los civiles que quieran evacuar las zonas sitiadas.
[1] Thakur R., 2009, ‘R2P: From Idea to Norm – and Action?’, Bloomington: Indiana University Press.
[2] Weiss, T., 2007, ‘R2P after 9/11 and the World Summit’, Wisconsin International Law Journal, Vol. 24, No. 3, pp. 741-760.
[3] Bellamy, A., 2008, ‘The Responsibility to Protect and the Problem of Military Intervention’, International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-), Vol. 84, No. 4, pp. 615-639.
[4] De Waal, A., 2007, ‘Darfur and the failure of the Responsibility to Protect’. International Affairs, Vol. 83, No. 6, pp. 1039-1054.
[5] Weiss, T., 2007, ‘R2P after 9/11 and the World Summit’, Wisconsin International Law Journal, Vol. 24, No. 3, pp. 741-760.
[6] Weissman F., 2010, ‘Not in Our Name: Why Médecins Sans Frontières does not support the R2P’, Criminal Justice Ethics, 29:2, pp. 194-207.
[7] Evans, G., 2009, ‘The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and for All’, Irish Studies in International Affairs, Vol. 20, pp. 7-13.
Fotografía: CNN
